国务院印发《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》

党中央、国务院高度重视促进创业投资持续健康发展工作，明确要求扩大创业投资规模，培育和壮大创业投资和资本市场；党的十八届五中全会提出，要“发展天使、创业、产业投资”。李克强总理对此多次作出重要指示，强调要进一步完善对大众创业万众创新的金融服务，加大直接融资支持力度，加快发展创业投资、天使投资，积极发挥国家新兴产业创业投资引导基金作用，支持地方做大政府创业投资引导基金，重点支持处于“蹒跚”起步阶段的创新型企业，促进技术与市场融合、创新与产业对接，孵化和培育面向未来的新兴产业，推动经济迈向中高端水平。按照党中央、国务院的决策部署，发改委、科技部、财政部、人力资源和社会保障部、商务部、人民银行、国资委、国家税务总局、国家工商行政管理总局、知识产权局、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门研究起草了《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见（送审稿）》（以下简称《若干意见》）。可以说，《若干意见》充分凝聚了中央各有关部门、地方政府和行业等各方面共识，是坚持问题导向、“管用”的政策措施。

近年来，围绕深入实施创新驱动发展战略、大力推进大众创业万众创新，我国创业投资行业进入快速发展阶段，过去10年创业投资资本规模以年均近20%的速度增长。截至2016年7月末，在全国创业投资备案管理系统备案的创业投资企业共1778家，备案创业投资企业总资产规模4340亿元；累计投资案例1.78万个，累计投资金额4558亿元。截至2015年末，备案创业投资企业所投资企业当年提供新增就业岗位217万个，带动相关工业与服务业增加值比上年增长52%，被投企业缴纳税金同比增长29%。

创业投资行业的发展壮大，已成为促进科技创新成果转化的重要资本力量，进一步发挥了创新作为引领发展第一动力的作用，对于推进供给侧结构性改革、加快发展新经济培育新动能和拉动民间投资服务实体经济、保持经济平稳增长、促进经济结构转型升级具有重要意义。但从总体上看，我国创业投资发展仍不充分，面临着法律法规不健全、监管体制不适应、行业信用体系建设滞后、政策环境不完善以及机构投资者投资渠道狭窄、退出渠道不畅、政策协调配合不足等问题，也存在投资估值虚高、投资“泡沫化”现象以及非法集资风险隐患。

自2005年发展改革委、科技部等10部门发布《创业投资企业管理暂行办法》以来，经过10多年的发展，创业投资行业已经到了关键发展时期。《若干意见》是在对过去10年创业投资行业的发展情况进行深入系统梳理总结的基础上，提出未来创业投资包括天使投资在内的行业发展定位，构建促进行业持续健康发展的制度和政策框架。《若干意见》的出台对于推进供给侧结构性改革，推动大众创业万众创新，促进技术与市场融合、创新与产业对接，孵化和培育面向未来的新兴产业，推动经济迈向中高端水平，具有重要意义。

第一部分，明确了总体要求，包括指导思想和基本原则。坚持服务实体、构建“实体创投”投资环境，坚持专业运作、夯实“专业创投”运行基础，坚持信用为本、创建“信用创投”发展环境，坚持社会责任、树立“责任创投”价值理念，加快形成“创业、创新+创投”协同互动发展格局，发展一批具有国际影响力和竞争力的中国创业投资品牌，推动我国创业投资行业发展跻身世界先进水平。

第二部分至第十部分，围绕9大领域提出20项政策措施。一是培育多元化创业投资主体，鼓励行业骨干企业、创业孵化器、产业（技术）创新中心、创业服务中心、保险资产管理机构等机构投资者参与创业投资，鼓励包括天使投资人在内各类个人从事创业投资。二是拓宽创业投资资本来源，大力培育和发展合格投资者，建立股权债权等联动机制，有序发展投贷联动、投保联动、投债联动。三是加大政策扶持，完善创业投资税收政策，建立创业投资与政府项目对接机制，研究鼓励长期投资的政策措施，研究建立所投资企业上市解禁期与上市前投资期限长短反向挂钩的制度安排。四是完善相关法律法规，构建符合创业投资行业特点的法制环境，完善创业投资相关管理制度，落实和完善国有创业投资管理制度，支持有需求、有条件的国有企业依法依规、按照市场化方式设立或参股创业投资企业和创业投资母基金，健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式。五是完善退出机制，完善全国中小企业股份转让系统交易机制，规范发展专业化并购基金。六是优化创业投资市场环境，实施更多的普惠性支持政策措施，营造公平竞争的发展环境，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，创新监管方式，优化监管环境、商事环境、信用环境，严格保护产权，加强事中事后监管，有效防范系统性区域性风险。七是推动双向开放，坚持走开放式发展道路，通过吸引境外投资，引进国际先进经验、技术和管理模式，提升我国创业投资企业的国际竞争力。按照对内外资一视同仁的原则，放宽外商投资准入，简化管理流程，鼓励外资扩大创业投资规模。鼓励境内有实力的创业投资企业积极稳妥“走出去”。八是完善行业自律和服务体系，加快推进依法设立全国性创业投资行业协会，加强行业自律和维护良好市场秩序，健全创业投资服务体系，加大教育培训力度，吸引更多的优秀人才从事创业投资，提高创业投资的精准度。九是加强统筹协调，完善相关机制，密切发展政策和监管政策的协同配合，建立信息共享机制。

一是突出重点任务。深入贯彻落实党中央、国务院关于加快实施创新驱动战略、大力推进大众创业万众创新有关决策部署，围绕推进供给侧结构性改革，全面落实促进天使、创业、产业投资的重点改革任务。

二是坚持问题导向。积极回应税收政策、行业监管、资金来源、退出渠道、估值虚高投资泡沫化现象严重、国有企业发展创投、信用环境等重点热点问题，提出9个领域、20项、上百条既符合实际又能够解决问题的实招、硬招、新招。

三是着眼长远发展。立足当前、谋划长远，明确行业长期发展方向，坚持创业投资服务实体、坚持价值投资和长期投资、加强行业信用体系建设和强化行业社会责任，促进创业投资行业持续健康发展。

四是落实责任分工。严格按照党中央、国务院明确的步骤和时限等工作要求，突出改革导向，突出务实“管用”，明确了有关部门的责任分工，确保积极有序推进各项工作。

第一，《若干意见》是国内第一部促进创业投资行业持续健康发展的系统性、针对性的政策文件，着力构建覆盖创业投资企业运营中“募、投、管、退”各环节，从行业到政府部门、从行业协会组织到各类服务机构的全面、立体的政策和服务体系。

第二，《若干意见》明确了创业投资和天使投资的概念，对市场上存在的五花八门的概念和形态进行了清晰明确的界定和划分。创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的投资方式。创业投资主要是机构行为。天使投资是指除被投资企业职员及其家庭成员和直系亲属以外的个人以其自有资金直接开展的创业投资活动，由此明确天使投资是个人投资行为。

第三，《若干意见》首次明确提出促进创业投资持续健康发展的基本原则和发展目标，即坚持服务实体、坚持专业运作、坚持信用为本、坚持社会责任。发展目标是促进创业投资做大做强做优，培育一批具有国际影响力和竞争力的中国创业投资品牌，推动我国创业投资行业发展跻身世界先进水平。

第四，围绕基本原则和行业发展热点、重点问题，提出9个领域、20项、上百条既符合实际又能够解决问题的实招、硬招、新招。其中新招包括，一是针对服务实体原则，明确提出要进一步深化简政放权、优化服务，创新监管方式。既要重视发挥大企业的骨干作用，也要通过创业投资激发广大中小企业的创造力和活力。要加强信息披露和风险揭示，引导创业投资企业建立以实体投资、价值投资和长期投资为导向的合理的投资估值机制。对不进行实业投资、从事上市公司股票交易、助推投资泡沫及其他扰乱市场秩序的创业投资企业建立清查清退制度。二是针对信用为本原则，提出建立健全创业投资企业、创业投资管理企业及其从业人员信用记录，实现创业投资领域信用记录“全覆盖”。三是首次明确提出鼓励长期投资和价值投资，研究对专注于长期投资和价值投资的创业投资企业在企业债券发行、引导基金扶持、政府项目对接、市场化退出等方面给予必要的政策支持。支持规范发展专业化并购基金。研究建立所投资企业上市解禁期与上市前投资期限长短反向挂钩的制度安排。四是针对创投税收政策，首次提出税收中性、税收公平原则，按照税制改革方向与要求，统筹研究鼓励创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技型企业的税收支持政策。五是针对市场主体建设，首次明确提出鼓励和规范发展市场化运作专业化管理的创业投资母基金。六是在优化监管环境方面，明确提出实施更多的普惠性支持政策措施，营造公平竞争的发展环境，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，搞好服务，激发活力。坚持适度监管、差异监管和统一功能监管，创新监管方式，建立适应创业投资行业特点的宽市场准入、重事中事后监管的适度而有效的监管体制。七是在国有创投方面，明确提出落实和完善国有创业投资管理制度。健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式，形成鼓励创业、宽容失败的国有创业投资生态环境。支持具备条件的国有创业投资企业开展混合所有制改革试点，探索国有创业投资企业和创业投资管理企业核心团队持股和跟投。探索地方政府融资平台公司转型升级为创业投资企业。八是在投资者保护方面，明确提出要加强投资者保护，特别是要进一步完善产权保护制度，依法保护产权和投资者合法经营、合法权益和合法财产。九是在优化商事环境方面，首次明确提出各地区、各部门不得自行出台限制创业投资企业和创业投资管理企业市场准入和发展的有关政策。建立创业投资行业发展备案和监管备案互联互通机制，为创业投资企业备案提供便利，便利创业投资企业的市场准入。促进创业投资行业加强品牌建设。十是在加强行业自律方面，明确提出在时机成熟时依法设立全国性创业投资行业协会，鼓励条件具备的地区成立创业投资协会组织，搭建行业协会交流服务平台。

此外，《若干意见》在加大政府引导和政策扶持、拓宽退出渠道、保护知识产权、扩大对外开放和积极稳妥“走出去”、健全创业投资服务体系、加强人才培养等方面也有很多政策创新。 

创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的投资方式。天使投资是指除被投资企业职员及其家庭成员和直系亲属以外的个人以其自有资金直接开展的创业投资活动。发展包括天使投资在内的各类创业投资，应坚持以下总体要求：

（三）加快培育形成各具特色、充满活力的创业投资机构体系。鼓励各类机构投资者和个人依法设立公司型、合伙型创业投资企业。鼓励行业骨干企业、创业孵化器、产业（技术）创新中心、创业服务中心、保险资产管理机构等创业创新资源丰富的相关机构参与创业投资。鼓励具有资本实力和管理经验的个人通过依法设立一人公司从事创业投资活动。鼓励和规范发展市场化运作、专业化管理的创业投资母基金。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、商务部、国务院国资委、工商总局、银监会、证监会、保监会按职责分工负责）

（四）积极鼓励包括天使投资人在内的各类个人从事创业投资活动。鼓励成立公益性天使投资人联盟等各类平台组织，培育和壮大天使投资人群体，促进天使投资人与创业企业及创业投资企业的信息交流与合作，营造良好的天使投资氛围，推动天使投资事业发展。规范发展互联网股权融资平台，为各类个人直接投资创业企业提供信息和技术服务。（国家发展改革委、科技部、证监会按职责分工负责）

（五）大力培育和发展合格投资者。在风险可控、安全流动的前提下，支持中央企业、地方国有企业、保险公司、大学基金等各类机构投资者投资创业投资企业和创业投资母基金。鼓励信托公司遵循价值投资和长期投资理念，充分发挥既能进行创业投资又能发放贷款的优势，积极探索新产品、新模式，为创业企业提供综合化、个性化金融和投融资服务。培育合格个人投资者，支持具有风险识别和风险承受能力的个人参与投资创业投资企业。（国家发展改革委、财政部、国务院国资委、银监会、证监会、保监会按职责分工负责）

（六）建立股权债权等联动机制。按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，建立创业投资企业与各类金融机构长期性、市场化合作机制，进一步降低商业保险资金进入创业投资领域的门槛，推动发展投贷联动、投保联动、投债联动等新模式，不断加大对创业投资企业的投融资支持。加强“防火墙”相关制度建设，有效防范道德风险。支持银行业金融机构积极稳妥开展并购贷款业务，提高对创业企业兼并重组的金融服务水平。完善银行业金融机构投贷联动机制，稳妥有序推进投贷联动业务试点，推动投贷联动金融服务模式创新。支持创业投资企业及其股东依法依规发行企业债券和其他债务融资工具融资，增强投资能力。（国家发展改革委、科技部、人民银行、银监会、证监会、保监会按职责分工负责）

（七）完善创业投资税收政策。按照税收中性、税收公平原则和税制改革方向与要求，统筹研究鼓励创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技型企业的税收支持政策，进一步完善创业投资企业投资抵扣税收优惠政策，研究开展天使投资人个人所得税政策试点工作。（国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、税务总局、证监会按职责分工负责）

（八）建立创业投资与政府项目对接机制。在全面创新改革试验区域、双创示范基地、国家高新区、国家自主创新示范区、产业（技术）创新中心、科技企业孵化器、众创空间等，开放项目（企业）资源，充分利用政府项目资源优势，搭建创业投资与企业信息共享平台，打通创业资本和项目之间的通道，引导创业投资企业投资于国家科技计划（专项、基金等）形成科技成果的转化。挖掘农业领域创业投资潜力，依托农村产业融合发展园区、农业产业化示范基地、农民工返乡创业园等，通过发展第二、三产业，改造提升第一产业。有关方面要配合做好项目对接和服务。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、农业部、商务部按职责分工负责）

（九）研究鼓励长期投资的政策措施。倡导长期投资和价值投资理念，研究对专注于长期投资和价值投资的创业投资企业在企业债券发行、引导基金扶持、政府项目对接、市场化退出等方面给予必要的政策支持。研究建立所投资企业上市解禁期与上市前投资期限长短反向挂钩的制度安排。（国家发展改革委、科技部、财政部、人民银行、证监会按职责分工负责）

（十）发挥政府资金的引导作用。充分发挥政府设立的创业投资引导基金作用，加强规范管理，加大力度培育新的经济增长点，促进就业增长。充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金等已设立基金的作用。对于已设立基金未覆盖且需要政府引导支持的领域，鼓励有条件的地方按照“政府引导、市场化运作”原则推动设立创业投资引导基金，发挥财政资金的引导和聚集放大作用，引导民间投资等社会资本投入。进一步提高创业投资引导基金市场化运作效率，促进政策目标实现，维护出资人权益。鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，由专业化创业投资管理机构受托管理引导基金。综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利于社会出资等多种方式，进一步发挥政府资金在引导民间投资、扩大直接融资、弥补市场失灵等方面的作用。建立并完善创业投资引导基金中政府出资的绩效评价制度。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部按职责分工负责）

（十一）构建符合创业投资行业特点的法制环境。进一步完善促进创业投资发展相关法律法规，研究推动相关立法工作，推动完善公司法和合伙企业法。完善创业投资相关管理制度，推动私募投资基金管理暂行条例尽快出台，对创业投资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律。完善外商投资创业投资企业管理制度。（国家发展改革委、商务部、证监会按职责分工负责）

（十三）拓宽创业投资市场化退出渠道。充分发挥主板、创业板、全国中小企业股份转让系统以及区域性股权市场功能，畅通创业投资市场化退出渠道。完善全国中小企业股份转让系统交易机制，改善市场流动性。支持机构间私募产品报价与服务系统、证券公司柜台市场开展直接融资业务。鼓励创业投资以并购重组等方式实现市场化退出，规范发展专业化并购基金。（证监会牵头负责）

（十四）优化监管环境。实施更多的普惠性支持政策措施，营造公平竞争的发展环境，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，搞好服务，激发活力。坚持适度监管、差异监管和统一功能监管，创新监管方式，有效防范系统性区域性风险。对创业投资企业在行业管理、备案登记等方面采取与其他私募基金区别对待的差异化监管政策，建立适应创业投资行业特点的宽市场准入、重事中事后监管的适度而有效的监管体制。加强信息披露和风险揭示，引导创业投资企业建立以实体投资、价值投资和长期投资为导向的合理的投资估值机制。对不进行实业投资、从事上市公司股票交易、助推投资泡沫及其他扰乱市场秩序的创业投资企业建立清查清退制度。建立行业规范，强化创业投资企业内控机制、合规管理和风险管理机制。加强投资者保护，特别是要进一步完善产权保护制度，依法保护产权和投资者合法经营、合法权益和合法财产。加强投资者教育，相关投资者应为具有风险识别和风险承受能力的合格投资者。建立并完善募集资金的托管制度，规范创业投资企业募集资金行为，打击违法违规募集资金行为。健全对创业投资企业募集资金、投资运作等与保护投资者权益相关的制度规范，加强日常监管。（国家发展改革委、科技部、国务院国资委、证监会按职责分工负责）

（十六）优化信用环境。有关部门、行业组织和社会征信机构要进一步建立健全创业投资企业、创业投资管理企业及其从业人员信用记录，实现创业投资领域信用记录全覆盖。推动创业投资领域信用信息纳入全国信用信息共享平台，并与企业信用信息公示系统实现互联互通。依法依规在“信用中国”网站和企业信用信息公示系统公示相关信息。加快建立创业投资领域严重失信黑名单制度，鼓励有关社会组织探索建立守信红名单制度，依托全国信用信息共享平台，按照有关法律法规和政策规定实施守信联合激励和失信联合惩戒。建立健全创业投资行业信用服务机制，推广使用信用产品。（国家发展改革委、商务部、人民银行、工商总局、证监会按职责分工负责）

（十八）有序扩大创业投资对外开放。发展创业投资要坚持走开放式发展道路，通过吸引境外投资，引进国际先进经验、技术和管理模式，提升我国创业投资企业的国际竞争力。按照对内外资一视同仁的原则，放宽外商投资准入，简化管理流程，鼓励外资扩大创业投资规模，加大对种子期、初创期创业企业支持力度。鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关的投资贸易活动中使用人民币。允许外资创业投资企业按照实际投资规模将外汇资本金结汇所得的人民币划入被投资企业。（国家发展改革委、商务部、人民银行、国家外汇局按职责分工负责）　　

（十九）鼓励境内有实力的创业投资企业积极稳妥“走出去”。完善境外投资相关管理制度，引导和鼓励创业投资企业加大对境外及港、澳、台地区高端研发项目的投资，积极分享高端技术成果。（国家发展改革委、商务部、人民银行、国家外汇局按职责分工负责）

（二十）加强行业自律。加快推进依法设立全国性创业投资行业协会，鼓励具备条件的地区成立创业投资协会组织，搭建行业协会交流服务平台。充分发挥行业协会在行业自律管理和政府与市场沟通中的积极作用，加强行业协会在政策对接、会员服务、信息咨询、数据统计、行业发展报告、人才培养、国际交流合作等方面的能力建设，支持行业协会推动创业投资行业信用体系建设和社会责任建设，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。（国家发展改革委、科技部、民政部、证监会按职责分工负责）

（二十二）加强政策顶层设计和统筹协调。国家发展改革委要会同有关部门加强促进创业投资发展的政策协调，建立部门之间、部门与地方之间政策协调联动机制，加强创业投资行业发展政策和监管政策的协同配合，增强政策针对性、连续性、协同性。建立相关政府部门促进创业投资行业发展的信息共享机制。（国家发展改革委、证监会会同有关部门按职责分工负责）